廣東東莞市戶籍制度變遷與效果調查
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致力於打造“技能人才之都”的東莞市期待能吸引更多技術技能人才入戶。圖為2018年東莞市春風行動招聘會現場。 本報記者 鄭 楊攝
廣西農村戶籍的吳海貞希望一年後能通過東莞剛剛實施的“兩個五年”入戶新政落戶，讓正在上幼兒園中班的兒子大寶（圖中）將來進入當地公辦小學。
經濟日報記者 鄭 楊攝
經濟日報·中國經濟網記者 鄭 楊
我國戶籍制度改革出現新動向，近期珠三角多市紛紛取消積分入戶，降低落戶門檻。今年3月1日，制造業名城廣東東莞市宣佈，取消實施近8年的積分制入戶政策，代之以“兩個五年”（在東莞社保滿5年且居住證滿5年）入戶新政，並大幅放寬新生代農民工、技術工人等8類人的入戶限制。消息在“新莞人”群體中激起瞭漣漪——這座城市能讓他們入戶安居、找到“夢中的橄欖樹”嗎？城市間日趨激烈的“搶人”大戰中，戶籍政策能否成為勝出的關鍵“砝碼”？近日，經濟日報記者在東莞實地走訪，調查吸引人才入戶的實際情況——
“不要問我從哪裡來，我的故鄉在遠方。為瞭夢中的橄欖樹……”晚風吹拂的廣東東莞市中心廣場上傳來彈唱聲，吸引瞭許多故鄉在遠方的“新莞人”駐足。3月1日，制造業名城東莞宣佈取消實施近8年的積分制入戶政策，代之以“兩個五年”（在東莞社保滿5年且居住證滿5年）入戶新政，並大幅放寬新生代農民工、技術工人等8類人的入戶限制。不隻是東莞，近期珠三角多市紛紛取消積分入戶，降低落戶門檻，成為我國戶籍制度改革進程中頗具風向標意義的事件。
隨著我國戶籍制度改革的深化，近5年來已有8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民，今年還將有1300萬人進城落戶。這些珍貴的“紅利”流向何處，決定著很多城市的未來。在城市間日趨激烈的“搶人”大戰中，戶籍政策能否成為勝出的關鍵“砝碼”？東莞，一個依靠外來人口從農業縣蛻變為“國際制造中心”的城市，其戶籍政策的變遷和對城市發展的影響值得探究。
“積分入戶”融化“戶籍堅冰”
出臺企事業人才入戶暫行規定；對積分入戶的操作辦法實行優化；推出“1+2”人才入戶政策；探索將員工入戶的決定權下放給企業……積分入戶在一定歷史時期完成瞭自己的使命
馬桂清，東莞南城區一傢大型磁電廠女工，兩年前以積分入戶方式落戶東莞，從而順利將女兒鴻燕送入東莞市第四高中，享受優質的公辦教育。
“1990年我還是小姑娘的時候就從廣西農村來東莞打工瞭，但很多年裡我從來沒關註過戶籍政策。”馬桂清告訴記者。在她看來，東莞隻是賺錢的地方，戶口是本地人才有的“奢侈品”，政策再怎麼變都與她無關。直到2016年女兒面臨升高中，隻有“入戶”這一條入讀公辦高中的途徑，她才去詳細瞭解已實施數年的“積分入戶”政策，掐指一算，單在廠裡繳的16台中貨梯維修年社保，已足夠入戶分值瞭。
“這幾年廠裡不少同事都通過積分入戶落戶東莞。”馬桂清說。東莞市人力資源局提供的數據顯示：從2010年積分制入戶實施起，截至今年2月27日，該市共有4.9萬人獲得積分入戶資格，加上隨遷傢屬6.4萬人，共11.33萬人通過該途徑入戶。
放在東莞龐大的外來人口基數下，這個數目本身並不驚人。東莞是本外地人口倒掛嚴重的城市，2010年第六次人口普查數據顯示，該市常住人口為822.48萬人，其中戶籍人口僅181.77萬人。積分制入戶對於這座城市的意義在於，它首次打破瞭“戶籍堅冰”，讓各類外來務工者都能看到進城的希望。
“積分入戶，設置瞭學歷、技能、參保年限、納稅情況等一系列積分項目，總積分達到一定的分值，即可入戶。無論是技術、技能型人才、創業創新者，還是在莞穩定就業居住的普通工人都可落戶。”東莞市人力資源局人才入戶管理科科長艾民告訴記者。
梳理東莞市戶籍政策的變遷史，積分入戶的實施雖經波折，但無疑是東莞戶籍制度改革真正走向深水區的標志。
早在2007年，東莞出臺企事業人才入戶暫行規定，首次打開瞭外來人口入戶東莞之門，但因門檻高、范圍窄，效果有限。
2010年9月，東莞首次出臺積分制入戶辦法，被媒體稱為東莞入戶政策“二度破冰”。啟動短短兩個多月就有7749人參加申請，最終有5354人獲入戶資格，連隨遷人員在內共10854人入戶東莞。然而，好景不長，隨後幾年，雖然東莞不斷對積分入戶的操作辦法實行優化，但效果並不理想。2013年全年積分入戶總數也未超過2010年兩個多月內入戶的人數。
2014年4月份，東莞全面梳理整合過去出臺的所有人才入戶政策，推出瞭“1+2”人才入戶政策——外來務工人員可通過條件準入或積分入戶兩種途徑入戶。其中，條件準入的主要目標是吸引學歷型、技能型人才，對符合10類人才準入條件者實行“即來即辦”。積分入戶分數線則從130分降低至100分，主要目標是吸納已在該市穩定就業生活的存量人口。當年下半年，入戶人數開始出現較大增長。
從2016年1月1日起，東莞人才入戶政策進入“1+3”時代。在條件準入、積分入戶的基礎上，新增企業自評人才入戶，首次探索將員工入戶的決定權下放給企業。該政策因順應瞭企業在轉型升級攻堅期吸引和留住人才的需求而備受歡迎，至今共有1800多名企業技術和管理人才經此途徑入戶。
“積分入戶政策的實施，從社會管理的現實來說，加快瞭異地務工人員的市民化進程，培育瞭群體認同感和歸屬感；從經濟發展角度來看，有利於吸納各類人才落戶東莞，為產業轉型升級提供瞭源源不斷的智力支持。”東莞市人力資源局黨組成員周雪萍這樣總結。
“在科研上，我認為積分是最公平的，因為用定量的方式最能體現公平性。”長期研究並推動積分制政策實施的廣東省社會科學院研究員鄭梓楨曾在接受媒體采訪時表示。他認為，積分制所解決的問題，是在有限資源下如何實現公平分配。不過，他也表示，制定者都知道積分入戶政策不可能永久，隻能存在於一個歷史時期，隨之而來的將是門檻更低范圍更廣的入戶政策。
入戶新政搶占“第一資源”
技能人才需求在不斷增加。人才“第一資源”短缺問電梯保養廠商台中題亟待解決。“兩個五年”入戶新政體現瞭“安居樂業”“人才優先”的價值導向
“兩個五年”入戶新政實施的消息，讓在福奈特洗衣店工作的吳海貞著實高興。再有一年，她就能跨過門檻入戶，讓正讀幼兒園的小兒子進公立小學享受義務教育。她的大女兒在東莞一傢私立小學讀書，每年高達2萬多元的學費占去瞭她一半的收入。
新政也讓在獵頭公司工作的“90後”湖北姑娘楊斐然將“入戶”提上瞭日程。對照新頒佈的“寬松版”人才入戶準入“12條”，她發現其中有兩三條自己都有可能符合條件。“比如我有人力資源師證，有非全日制本科和全日制大專學歷，也交瞭幾年社保，等新政細則一出來我就去試試。”她告訴記者，急著入戶是因為“限購”正嚴，她和男友正談婚論嫁，男友希望她能在婚前入戶，獲得買房資格，兩人合力在市區買上一套房作為婚後的小窩。
事實上，已經來莞六七年的吳海貞和楊斐然在“積分入戶”時代也是有機會的，但復雜的積分方式、漫長的積分周期讓她們望而生畏。“獻一次血積幾分、做一次義工積幾分，工作那麼忙，哪有空算計這些。”楊斐然說。
“簡單、給力”的入戶新政因何出臺？從不關心政策的馬桂清覺得這是“明擺著的”：“我們廠最近招工20多次，一個女孩子都沒招到，男孩子也不多，現在年輕人都不願進廠瞭。”東莞市人力資源局局長司琪則不無憂慮地表示：台中貨梯維修“人才是第一資源，東莞現在亟待解決‘第一資源’短缺問題，推動制造業躍升。”
對“人”的渴求是一個層面。借此新政，東莞希望在5年內實現50萬非戶籍人口落戶的目標。但從整個珠三角對人口的激烈競爭環境看，要實現該目標並不簡單。夾在廣深兩座一線城市之間，周邊佛山、中山等制造業強市環繞，鄰市都競相以寬松的落戶條件和豐厚的待遇增強對轉移人口的吸引力，東莞的競爭壓力著實大。
對“人才”的渴求則是另一個層面。一組數字表明，“世界工廠”已今非昔比。2017年，東莞高新技術企業突破4000傢，居廣東地級市之首；高技術制造業增加值占比提高到39%；先進制造業增加值占比首次超過50%。東莞在“爬坡越坎”推動制造業向全球價值鏈中高端邁進中，深感人才匱乏。“技能人才需求在不斷增加，去年12月份就業登記中，技工上升到12.05%，人力資源市場供給和需求出現結構性矛盾。”東莞市人力資源局有關負責人分析。
在此形勢下，東莞入戶新政制定的思路非常清晰。“新政重點體現兩個方面的價值導向。”周雪萍表示，一方面是讓“人”安居樂業。不管是“兩個五年”門檻的設定，還是對新生代農民工、舉傢遷徙的農業轉移人口、在該市大中專院校就讀的農村學生等群體放寬落戶限制的新規，都體現瞭以更開放的姿態接納非戶籍人口紮根的導向。
另一方面是重點突出“人才優先”的政策導向。新政提出對技術工人、高校及職業院校畢業生、歸國留學人員等重點群體全面放寬落戶限制，堅決取消相關限制條件；同時在條件準入類人才入戶“12條”中對各類人才敞開大門，具備初級技術職稱、國傢註冊執業資格、本科以上學歷，以及大專應屆畢業生、廣東省內職校和技校應屆畢業生、在崗社工人才等都可直接申請入戶。此外，高技術企業、大型骨幹企業、成長型中小企業、鎮街重點企業等各類企業都可經“企業自評人才”途徑，為緊缺技術崗位的員工申請入戶。
留住人才還需配套跟進
公共服務和資源承載能力尚不足；入戶人才與城市發展還不匹配；高端產業發展還未能留住人才。擴大高層次人才規模仍需進一步努力
楊園雖然催促女友楊斐然入戶東莞，但對自己落戶何地卻舉棋不定。在一傢知名房地產公司開拓互聯網新業務的楊園，拿著30萬元年薪，工作往返於東莞和深圳之間，戶口尚留在讀書地武漢。他告訴記者：“我一直在深圳繳社保，剛工作時還期待入戶，可現在深圳入戶政策松瞭，房價卻嚇到我瞭；東莞宜居，我已在鎮裡買瞭房，可要入戶發展，還得再觀察一下前景；戶口留在武漢，不失為一條退路。”
不管是一線城市廣深、二線城市武漢還是東莞這樣的“新一線城市”都在敞開胸懷，但楊園們的猶豫讓戶籍政策的制定者們看到瞭這場“人才爭奪戰”背後的復雜性。入戶新政成效如何？不是幾頁規定細則能決定的。東莞市人力資源局有關負責人對記者坦言，戶籍制度改革走到今天仍然是塊難啃的“硬骨頭”，尤其對東莞這樣一個特殊人口結構和產業結構的城市，要實現預期的政策效果，目前還有三個亟待解決的難題。
一是大量人口入戶帶來的公共服務和資源承載能力不足的難題。“東莞作為一個地級市，財政收入與廣州、深圳相比存在較大差距，但承載瞭與大城市相當的外來人口教育、醫療等公共服務和人口管理壓力。”該負責人稱。突出的例子是隨遷子女教育問題。數據顯示，目前東莞義務教育階段99.4萬名在校學生中，80.1萬名為非戶籍人口，教育服務均等化水平提升的壓力巨大。如在東莞塘廈鎮，近三年積分入戶的隨遷小孩超過瞭總隨遷人數的50%，公辦學校容量十分緊張。為此，塘廈鎮近幾年一直在實施公辦小學擴班計劃，鎮政府每年的教育支出就增加近100萬元。擴班計劃完成後，該鎮每年新增教育支出高達近5000萬元。
這是必須付出的代價。東莞市委書記梁維東近日談到如何打贏“人才爭奪戰”時表示，“接下來，我們要花大力氣解決公共服務量不足、質不優問題。比如，持續加大教育投入，擴大優質教育資源供給。特別是在2017年實現新增隨遷子女義務教育公辦和補貼學校容量6.8萬個基礎上，挖掘公辦學位潛力，增加民辦學校容量補貼數量，向隨遷子女新提供學校容量13萬個”。
二是入戶人才與城市發展的匹配度問題。“在解決大量存量人口入戶的同時，我們也發現，入戶的人才與城市發展以及產業的需求還有一定的差距。”該負責人稱。
“要實現城市人才與產業同步升級，必須花大力氣提升勞動者技能。”梁維東表示，東莞當前的一項關鍵工作就是打造“技能人才之都”，以此為牽引，建設一支知識型、技能型、創新型勞動者大軍。為此，東莞正雄心勃勃地實施一項“十百千萬”工程：“十”是初中及以下學歷的比例下降10%以上，技工的比例提升10%以上；“百”是開發認定100個技能培訓規范標準；“千”是建設1000個培訓平臺，向社會提供1000門以上培訓課程；“萬”是推動100萬人提升學歷技能素質，希望到2020年能夠取得明顯的階段性成效。
三是如何以產業留住人才的問題。東莞的人才工作一貫體現瞭產業化導向。有數據顯示，東莞的高端人才71%集中在企業。但是，對剛剛提出“向創新型一線城市挺進”的東莞來說，高端人才還是異常緊缺。“必須以產業集聚人才，為人才提供更多幹事業的平臺和機會。”該負責人說。
目前，東莞正瞄準重點產業和領域，構築高層次人才高地。梁維東說：“我們依托中子科學城、松山湖、濱海灣新區以及產業配套和集群效應優勢，引進高層次人才和創新科研團隊，形成與廣州、深圳等城市的錯位發展格局，攜手參與世界級城市群的人才競爭。比如，隨著近年東莞智能手機產業快速壯大，智能手機產業鏈的高層次人才正加快向東莞集聚，新引進的千億元級清華紫光芯片項目，預計將吸引一大批高層次人才來莞發展。”
“我們將制定未來5年—10年的長遠計劃，在存量上全面提升勞動者技能，在增量上擴大高層次人才規模，在面上提升公共服務水平，增創人力資源的質量紅利。”梁維東滿懷信心地說。
（責任編輯：符仲明）
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